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四、多重困難:莫迪政府的老難題和新挑戰

 

彭博新能源財經2017年6月發布的《2017年新能源展望》顯示，2017-2040年，預計全球新增可再生能源發電投資總額7.4萬億美元，印度的可再生能源機會將達到6000億美元。如此龐大的行業發展規模，需要堅定的政治意願、高效的政府管理、完善的法律法規來達成實現。盡管莫迪政府在可再生能源領域採取的措施和行動凸顯了其改革決心，也取得了一定的成效，但必須認識到，並非擁有願望、決心及姿態，便可以鑄就如此巨大的工程。印度可再生能源發展除了受政府行政效率低下、貪腐等積弊影響之外，還存在著諸多制約和挑戰，這為目標的如期實現增加了諸多不確定性。

 

第一，能源多頭管理，缺乏協同效應。

 

目前印度政府擁有五個部門與能源業務相關，分別是電力部、煤炭部、石油及天然氣部、新能源與可再生能源部、原子能部。新能源及可再生能源部是印度政府對所有與新能源和可再生能源有關的問題進行管理的部門，主要目標是開發和部署新能源和可再生能源，以補充能源需求。但其他政府部門業務也涉及能源政策，多部門各自為政，業務存在重疊、交叉或空白，難以彼此充分深入協調溝通，較難産生一致、持續且全局有效的政策。

 

印度政府已意識到這個問題，並採取了相關措施。據印度《經濟時報》2017年7月13日報道，印度政府計劃成立國家能源政策審查委員會，在莫迪的親自領導下推進實現能源獨立。這個最高級別的指導委員會將由能源相關部門的部長組成，由印度政府智囊團——改革印度國家研究院（National Institution for Transforming India）提供服務。改革印度國家研究院的一位高級官員表示，“該政策的設想是至2040年，對多部門進行幹預措施，如此一來，我們需要對政策的監督實施制定長期安排。”他還補充，這個方案的提出是為監督國家能源政策，同時協調不同部門的工作。

 

第二，融資投資不足，土地征用困難。

 

根據國際能源署的預測，印度至少需要投資1350億美元才能滿足居民的基本用電需求。美國斯坦福大學能源研究所2017年10月發布的研究報告認為，印度要實現2030年40%發電量來自可再生能源的目標將需要約1890億美元的資金，目前仍存在很大的資金缺口。然而，一方面，印度政府財政負擔大，預算有限。2018-2019財年，印度財政預算赤字約為GDP的3.3%，之前的2017-2018財年及2016-2017財年，這一數字均為3.5%，印度政府致力於減少長期存在的預算赤字，但可再生能源計劃規模擴大使得政府對新能源的補貼增加，加大了財政負擔。同時，因印度石油進口依賴度較高，國際油價近年來逐步回升尤其是進入2018年後的大幅上漲更加重了印度的財政壓力。另一方面，印度又存在著融資渠道單一、中小企業投資不足、政府政策不完善等問題，使得該國可再生能源項目的融資成本高於美歐的類似項目，融資成為長期存在的難題。

比資金問題更難解決的問題是可再生能源項目對土地的需求。印度人口密度較高，法律法規冗多複雜，政府執行效率低下。這意味著政府在規劃用於可再生能源項目的土地時需要考慮更多的因素，土地的位置要具備發展相應可再生能源的自然條件，也要避讓居住、生産用途、生物多樣性保護等性質的用地。以太陽能為例，印度政府需要在全國選擇多個專門的區域來建設太陽能電站，而且需要選擇日照輻射條件較好的地區，同時要避開霧霾嚴重的地區，因為霧霾會削弱對太陽能的吸收。以美國國家可再生能源實驗室（NREL）的數據為參照，1兆瓦的太陽能光伏發電需要大約7.6英畝的土地，1兆瓦的太陽能熱電發電需要大約10英畝的土地。截至2017年12月31日，印度已完成的太陽能裝機容量為17.05吉瓦（見表6），以2022年太陽能發電裝機容量100吉瓦的目標估算，至少還需要63萬英畝的土地，要獲得這些土地並非易事。在印度，土地屬於私有財産，政府擁有的土地非常有限。

 

2015年4月，莫迪政府系列經濟改革措施之一的《征地法案修正案》提交上議院表決，核心內容是工業走廊、基礎設施等項目建設征地不必按原有的“80%土地擁有者同意”執行，直接進行市價補償。這遭到了以索尼娅·甘地和拉胡爾·甘地為首的國大黨的抗議，理由是“保護農民耕地”。新征地法遭遇重重阻撓，莫迪政府只能退而求其次，尋求其他妥協的臨時性的解決方式，包括頒布行政法令將征地法案的執行權下放給各邦以繞過上議院，但只有少數邦真正進行了改革。由於征地法改革受挫，致使大規模太陽能發電所需的大量土地無從獲取，這將不可避免地對太陽能發電項目的推進産生不利影響。

 

第三，工業基礎薄弱，生産能力欠缺。

 

印度缺乏完整的現代工業體系，工業基礎落後，太陽能産業中從上遊多晶矽、矽片、電池，再到後續的組件及配套的輔材，都盡顯印度本土生産能力的薄弱，絕大部分只能依靠進口。同時，由於自身的技術安裝、項目建設、運營管理力量不足，太陽能園區項目建設工程也需要大量承包給外資。印度太陽能行業咨詢公司發布的《印度太陽能地圖（2016年版）》顯示，2016年印度前10家組件供應商有8家來自中國，2015年這一數字為4家，由此可見，參與印度新能源市場的中國企業越來越多。根據馬克姆資本集團（Mercom Capita lGroup）近期發布的研究報告顯示，2016年4月至2017年1月，印度進口太陽能設備價值21.7億美元，但同期出口卻只有約0.6億美元，中國設備佔印度設備進口的87%，達19億美元。

 

同時，莫迪政府推出的“印度制造”計劃首批25個重點産業雖然包括可再生能源産業，然而其發展不僅取決於政府的政策導向、資金投入、執行能力等，更與整個現代工業體系的發展和突破密切相關。任何一個産業的形成、發展及突破都具有長期性、積累性、突破性和系統性，需要堅實的技術積累和完善的産業配套，需要優良的基礎設施承載原材料及産品的高效運輸，需要低成本的能源支撐和助推，需要訓練有素並能自由流動的勞動力，需要完整的技術工人培訓體系及全方位的工程師培訓體系，需要具有強大執行力的高效的政府。而印度複雜的稅制、征地難題、落後的基礎設施、官僚機構的貪腐及缺乏效率、種姓制度等都束縛了制造業的發展，制度改革和經濟改革仍是長路漫漫。

 

第四，輸配電網落後，電價機制扭曲。

 

印度輸配電基礎設施落後，2005-2014年，輸配電網絡的傳輸和分配功率損耗平均約為25%（2014年的統計數據為19.42%），而發達國家的功率損失不到10%，如美國為6%，日本為4%。在過去的二十年中，對輸配電網絡的投資未能與發電裝機容量的增加相匹配，過時的電力輸配網絡無法覆蓋所有農村地區和城市貧民窟。大規模發展的可再生能源發電，由於儲能技術的限制及糟糕的電力基礎設施無法及時儲存及並網輸送。印度電網公司運營超過14萬電路公里的傳輸線路，延伸到全國大多數地區，由北部、南部、東部、西部及東北部5個大區電網組成，各區域電網中又包括不同的邦電網。1991年東部和東北部電網實現交流同步互聯。2003年西部電網與東—東北電網聯通，2006年北部和東部電網聯通，2013年來楚爾與索拉普之間的輸電線聯通，標志著南部電網與其他四個地區電網已階段性完成全國聯網，覆蓋了大多數人口。然而，截至2017年11月，電網區域之間仍未實現完全互聯互通。2015年，印度電網公司向亞洲開發銀行貸款10億美元打造綠色能源走廊，該項目將連接已有電網，並擴展至南部缺電嚴重地區，使得可再生能源發電能力充足的地區如泰米爾納德邦可將多余電力輸送到其他地區。不過，綠色能源走廊項目的建設進度遲滯，未能滿足有“太陽能邦”之稱的泰米爾納德邦可再生能源發展的需求。泰米爾納德邦2016年首次出現了“棄風棄光”現象，而那些缺乏可再生能源資源需要購買額度的地區也無法通過電力網絡向其他邦購買。

 

與此同時，印度零售電價是由各邦的電力監管委員會制定的，選舉時地方政府為取悅選民，往往承諾不漲電價甚至為大量貧困用戶免費供電，導致終端電價低於發電成本。電力企業普遍虧損，且越生産越虧損，違背供需關係，脫離市場現實。印度電價扭曲下的供應短缺問題從根本上來說是由於各地方邦電力公司的運營被邦政府左右，而邦政府是由當地選民所選出，他們的政策必定要為贏得選票服務，而不會顧及國家的整體利益。由於售電價格長期低於成本，各邦電力企業財務虧損需依賴於政府的補貼，所以更聽命於邦政府。惡性循環帶來一系列惡果：首先，無力進行正常的設備維護、升級和擴容，高比例的綜合輸電配電損失情況長期存在；其次，低價供電在某種程度上擴大了無節制的用電浪費現象，電力供應短缺問題更加嚴重；最後，各邦配電公司面臨嚴重財務虧損，根本沒有滿足可再生能源購買義務（Renewable Purchase Obligation，RPO）的動力，也沒有購買可再生能源證書（Renewable Energy Certificates，REC）的能力。由於各邦可再生能源發展水平懸殊、缺乏有效的管理等原因，印度的可再生能源配額制實施效果差強人意。

 

總體來看，能源涉及三個方面的主要成本：發電設施成本，包括土地、設備、施工、運營、維護等成本；並網成本，包括覆蓋全面的、穩定的輸配電網絡;儲能技術和設施。對於整個電網系統的平穩性來說，可再生能源特別是太陽能和風能的間歇性相當於採用傳統化石能源發電時産生的系統故障，而且更加頻繁，保障輸配電平穩均衡所需的系統成本將因可再生能源比例的增加而大幅增加。若要實現可再生能源發展目標，印度是否已做好2022年40%的能源來源於可再生能源，且電力能夠上網並穩定、可靠地傳輸到用電節點並擁有相應的軟硬件準備？答案目前是否定的。

 

第五，利益團體分歧，行政能力不足。

 

2017年7月21日，印度商工部反傾銷局發布公告，稱應國內産業申請，決定對來自中國大陸、中國台灣地區和馬來西亞進口的光伏電池及組件發起反傾銷調查。印媒稱，2018年1月5日印度保障措施總局（DGS）建議在200天內對進口太陽能電池（無論是否組裝成模塊還是電池板）征收70%的保護稅，因為“印度進口數量越來越大，並且進口條件會對國內制造業造成或可能造成嚴重傷害”。目前，印度政府尚未對此案做出最終裁決。由於大部分産品來自中國，這一對太陽能産品征收重稅的措施實則指向中國。印度一方面不得不依靠中國高性價比的産品和先進的技術來發展太陽能産業，另一方面卻意欲釜底抽薪，割斷或減少與中國的合作。這種簡單、粗暴的保護主義措施會損害印度的自身利益，遭到了印度國內太陽能下遊發電企業的反對。此案例深刻反映出印度國內少數幾家太陽能電池板生産商與發電企業之間尖銳的利益紛爭與矛盾，生産商希望電池板價格高企以追求高額利潤，而發電企業希望電池板價格低廉以降低發電成本。印度國內不同利益團體之間的矛盾和鬥爭，也是莫迪政府推行改革措施的主要障礙。有學者指出，印度政府在制定發展戰略時，雖然具有突破時代局限的“遠見”，但在政策實施中卻存在極大的妥協性和行政能力不足。在來自國內少數利益團體和反對政治勢力的壓力下，妥協和讓步是莫迪政府不得已的選擇。

 

五、結論

 

基於以上研究，本文認為：首先，印度發展可再生能源計劃有著多重動因，既是順應全球能源結構轉型趨勢、緩解環境壓力、尋求可持續發展道路的主動作為，更是在經濟增長對能源的強大需求下被動應對能源短缺問題、緩解能源安全威脅、努力突破能源困境的無奈之舉，同時也是網羅民心、推動改革、塑造個人改革者的形象、謀求國際話語權的政治手段；其次，印度的可再生能源計劃自啓動迄今取得了積極進展，但與預定目標相比整體完成度並不高。客觀而言，印度要在預定時間內完成所有目標任務難度很大；再次，印度的可再生能源發展中仍然存在體制、資金、土地、技術、基礎設施、行政能力方面的一系列制約因素，目前並未觀察到系統完善解決這些制約的有效措施，這將可能進一步增加可再生能源計劃如期完成目標的難度；最後，即使印度按期順利實現了預定目標，但由於可再生能源在能源消費中的佔比較低，不可能滿足全部能源所需，對能源安全的保障作用有限。因此，在能源領域的技術創新未取得重大突破之前，印度的能源短缺問題仍將長期存在。

 

綜上所述，印度可再生能源發展計劃可能並不如莫迪政府所宣傳的那樣前景無限，相反，還存在諸多的制約因素和發展困境。中國相關企業應該謹慎評估和理性開展對印度該領域的投資和貿易活動，切忌因為這一計劃的宏大表象而對印度可再生能源市場的規模與機遇過於樂觀，甚至做出錯誤的投資判斷。

 

（本文原發於《南亞研究》，文章有所刪節）