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（美國國防部長奧斯汀（左）出訪菲律賓。圖片來源：法新社）

 

上週美國國防部長奧斯汀出訪菲律賓，行前雙方就已相互釋放政治信號，雙方爭議已久，同時菲方亦曾多次表示將取消的雙方《軍隊互訪協議》 (VFA：Visiting Forces Agreement) 有可能獲得突破進展。週四（7月29日）當奧斯汀晉見菲國總統杜特爾特獲得確認後，第二日雙方就共同對外宣稱本項外交斡旋業已定案，馬尼拉撤回要求廢止協議的外交照會函件，此項協議得以繼續維持運作。

 

本項外交角力，始於美國主動取消杜特爾特總統政治盟友德拉羅薩 (Ronald Dela Rosa) 的赴美簽證；德拉羅薩曾任菲國警察總監，協助推動其鐵腕掃毒方案，後來擔任參議員。2020年1月，杜特爾特總統在盛怒之下，揚言要取消《軍隊互訪協議》，但是美方並未所動，因此次月菲國就正式發出要求廢除該協議的外交照會。

 

當時美方並未就此讓步，甚至還打算增加對抗施壓力道，依據國會所通過，並在2016年12月23日由奧巴馬總統簽署生效完成立法的《全球馬格尼茨基人權問責法》(The Global Magnitsky Human Rights Accountability Act) ，追究菲律賓政府囚禁經常嚴辭抨擊杜特爾特的參議員德利馬 (Leila de Lima) 涉案官員的責任。

 

不過馬尼拉與華盛頓都知道此項外交角力標的物茲事體大，因此儘管表面上放出狠話，雙方仍然不斷私下晤談，希望能夠獲得轉機，不要搞到魚死網破，變成兩敗俱傷。

 

正因為雙方不斷進行磋商，所以杜特爾特政府在2020年6月首度將取消協議的決定予以展期，2020年11月當拜登勝選時，菲國看出外交有可能獲得轉機，因此就將終止協議日期再度延期，而2021年6月第三度宣布延期時，其實雙方早就透過磋商談判心知肚明，理解此事會有轉機。

 

馬尼拉透過菲律賓駐美大使羅穆亞爾德斯 (Jose Manuel Romualdez) ，與美方代表從今年2月開始針對條文內容進行密集磋商。此種發展態勢顯然是由於拜登政府上台後的基本立場有所調整。

 

杜特爾特本人相當聰明，看到白宮政策轉變後就毫不客氣地開始喊話開價；吾人不得不肯定菲律賓在應對強權外交上確實是有一套，不論是軍事裝備援助事項，或是要求美國提供新型冠狀病毒疫苗，就算談判正在進行，馬尼拉也能夠予取予求手到擒來，讓美國不得不順應馬尼拉所提出的要求。

 

其實在美國國防部部長奧斯汀啟程前，6月初羅穆亞爾德斯大使就透露出，雙方協商的最後定案結果，已經具體改善了兩國協議中的重要關鍵條款，因此美國與菲律賓能夠達成對《軍隊互訪協議》的協商共識，不令人意外。

 

對於美軍到訪人員違犯重大刑事案件，菲國政府則不斷爭取司法管轄權，此項司法管轄權的豁免待遇，正是美國與菲國簽訂《軍隊互訪協議》的核心條款。但是因為美軍成員在軍隊到訪訓練期間內，曾犯下過令人髮指的重大刑案，馬尼拉也有來自民意方面的極大壓力，因而美國願意在此妥協，相對而言有助於杜特爾特本身的政治聲望，對於未來菲國總統大選亦會產生重要影響。

 

迄今為止，各界僅知雙方並未更動條約本文，亦未增列任何附件，但卻有消息傳出，馬尼拉與華盛頓達成共識，透過增列附錄模式，明確規範出菲律賓“何時”以及“如何”針對美軍到訪部隊人員在違犯重大刑事案件後，得以獲得司法管轄權。

 

附錄詳細文字規範究竟為何，目前雖未對外公布，但透過雙方政府核准程序，最後必然要讓各界獲知其內容。美國視此項協議為不需透過國會的“行政協議”，因此核准程序會相對簡單；而菲律賓則是將其定位成正式條約，所以附錄內容未來必然要在菲律賓國會審議，到時候附錄全貌就會自然分曉。

 

至於各方對此的媒體報導，確有許多胡亂牽扯，特別是軍事觀察家與政治評論者的評述甚至胡說八道、荒誕無稽到達造謠的地步。

 

首先必須指出，對於《美菲聯防條約》 (MDT：Mutual Defense Treaty between the Republic of the Philippines and the United States of America) 來說，《軍隊互訪協議》具有關聯性，但兩者卻並未存在因果關係的架構。因此若是認為《軍隊互訪協議》無法維持，就會讓《美菲聯防條約》喪失效力，這顯然就是對兩者內容認識不清。

 

華盛頓一廂情願地認為可以把菲律賓當成對抗北京的棋子，因此奧斯汀非常熱絡地表達，雙方聯防條約涵蓋範圍將延伸至南海。但《美菲聯防條約》與《美日安保條約》簽訂時，其所涵蓋當時領土範圍，其實與目前發生領土爭議的所在地完全不同。

 

面對東京一再的施壓，華盛頓不斷要對雙方安保條約是否涵蓋釣魚台表態，但反觀菲律賓面對南海，態度與立場則完全不同。所以當奧斯汀端出應對東京的相似論述時，表達出若是馬尼拉在南海與北京衝突，華盛頓將以盟友身分力挺，結果卻只獲得馬尼拉的冷淡回應。

 

東京一直打算利用釣魚台衝突將美國拉下水，但馬尼拉對於北京底線，相對上比較有信心，因此在根本立場上，還是儘量避免發生武力衝突，並且透過外交協商獲得實際利益。杜特爾特深知遊走強權中間避免選邊，最能夠從中取利，要是傻傻地選邊站，就會完全喪失本身討價還價的空間。

 

所以華盛頓在後面搧風點火，馬尼拉不為所動，其實是看透美國政府總始亂終棄，特別是當初鼓動阿基諾政府挑起南海仲裁案，最後卻讓馬尼拉買單收場，完全缺乏誠信。因此，當美國信誓旦旦地表達在南海要支持菲律賓，杜特爾特馬上就放話表態，讓北京看出其無意當美國馬前卒。

 

馬尼拉與北京雖然存在矛盾，亦深知領土爭議難以解決，但無意就此與北京對立挑起武裝衝突。許多媒體報導與專家評論認定，美國與菲律賓能夠解決雙方對《軍隊互訪協議》所存的歧見，馬尼拉必然會引起北京不快，其實真是吹皺一池春水干卿何事？

 

馬尼拉與華盛頓針對協議所產生的政治角力，從頭到尾北京都未涉入，同時北京當然能明確理解到，此項《軍隊互訪協議》對於區域戰略態勢，就影響力來說無足輕重。所以認真檢視，北京對此從未發表任何評論，北京辦理外交，本來就不會去干涉他國內政，更不會去亂淌這些渾水。

 

只不過美軍本身軍紀千瘡百孔，不得不與馬尼拉協商，用來保護其軍職人員在菲國境內，進行軍事活動期間，避免受到菲律賓司法干擾之免責豁免協議。許多戰略安全評論與判斷者，往往都不去理解其中內容，就信口雌黃隨便上綱，造成戰略情勢誤判，才是自欺欺人。

 

 

（作者是台灣中華戰略學會研究員，三策智庫特約政治評論作家）