三策智库

（印度第一個太陽能村莊：比哈爾邦的Dharnai村（2014年）。圖片來源自網絡）

 

作為經濟增長強勁、能源需求旺盛的新興經濟體，印度近年來的能源短缺問題日益突出，能源對外依賴度不斷加大，其能源安全難以得到保障。

 

2014年莫迪政府上台後，陸續推出宏大的可再生能源發展計劃及擴張計劃，借此也多次表態要與世界其他國家攜手共同應對氣候問題。雄心勃勃的發展目標、一定的早期成果、高姿態的對外宣傳似已描繪出印度可再生能源發展“繁花似錦”的前景，引起了國際社會的多方關注，學界的相關研究也逐漸增多。印度國內學者認可太陽能發電是印度可再生能源的重要發展方向，他們關注的主要問題包括印度可再生能源的發展態勢、生産運營、實際應用、行業政策的影響等，中國、美國和澳大利亞等國學者更多是從國家或區域層面對印度可再生能源發展的融資、國際合作等問題進行了討論，但迄今較少有研究聚焦於莫迪政府可再生能源發展計劃的成效與制約因素。事實上，莫迪政府的可再生能源發展計劃是其經濟改革的組成部分，該計劃的實施與進展將對印度的經濟、社會發展産生重要影響。本文將重點分析莫迪政府可再生能源發展計劃的動因、政策目標、實施情況以及制約因素，以期客觀認識印度可再生能源發展計劃及其影響，為中印能源合作提供研究參考。

 

一、層層加碼的宏偉目標:可再生能源裝機容量翻五倍

 

2014年9月，莫迪政府推出“印度制造”（Make in India）計劃，宣稱要將印度打造成為全球制造業中心。但是，能源是工業發展的血液，能源短缺是制約制造業發展的最大障礙之一。

 

根據印度國家電力部的能源年度報告，印度的能源短缺情況長期存在，最嚴重時該國的能源短缺率高達11.1%（2009年）。可以說，印度幾乎所有邦都面臨著能源短缺問題。莫迪政府深知，倘若能源供應難以保障，國際地緣政治局勢動蕩及國際能源市場供求變動的任何不確定性因素都有可能影響印度的經濟發展和社會穩定，因此提出要大力發展以風能、太陽能為代表的可再生能源，減少對傳統化石能源的依賴。

 

2015年以來，莫迪政府對可再生能源發展目標進行了數次細化和調整。從三年間不斷加碼的目標來看，莫迪政府的理想可謂非常遠大。值得一提的是，2015年6月，莫迪政府提出可再生能源裝機容量將在2022年前達到175吉瓦，相當於2014年總裝機容量32吉瓦的5倍之多，其中太陽能將達到100吉瓦（光伏60吉瓦，屋頂太陽能40吉瓦），另有風能60吉瓦，生物能10吉瓦，水能5吉瓦（見表1）。在該計劃中，僅太陽能的發展目標值就是上屆政府的尼赫魯國家太陽能計劃的5倍。

 

在各項可再生能源中，印度政府寄予厚望的是太陽能，太陽能裝機容量到2022年將是現有容量的588%，將增加83吉瓦，增長規模三倍於位列第二的風能，而風能也將增長27吉瓦，將達現有規模的182%。2015年年底巴黎氣候變化大會上，莫迪提出“世界必須轉向太陽以驅動我們的未來”，並計劃在2030年前將印度碳強度在2005年的基礎上減少約33%-35%，電力來源為非化石燃料發電的佔比達到40%。

 

2016年12月，印度政府發布了《國家電力計劃草案》（Draft National Electricity Plan），進一步明確印度“十三五”（2017-2022）和“十四五”（2022-2027）期間的可再生能源發展規劃，並對既定目標做了細化（見表1）。該文件顯示，印度“十三五”期間將新增可再生能源裝機容量115吉瓦，2022年前非化石發電裝機容量將達46.8%，2027年前將達56.5%；印度所有可再生能源的發電容量將在2027年前達到275吉瓦，其中，水能發電將達72吉瓦，核能發電將達15吉瓦。也即，印度“十三五”期間計劃新增可再生能源容量115吉瓦，“十四五”期間計劃再新增100吉瓦。

 

2017年11月印度政府發布《可再生能源發展三年規劃》，再次提升了發展目標，宣布到2022年可再生能源裝機容量將達200吉瓦（原定目標為175吉瓦，調整後增加了14.3%）；未來三年印度將新增太陽能和風力發電超過110吉瓦（見表1）。具體進度設計為：2018財年完成太陽能16.4吉瓦，2019、2020財年分別新增30吉瓦；2017財年風力發電完成4吉瓦，隨後兩個財年每年再新增10吉瓦；同期新建5吉瓦的海上風電項目，並計劃建設風力與太陽能混合發電項目。

 

從現實情況看，截至2017年12月31日，印度可再生能源裝機容量只有62.85吉瓦，若要實現2022年200吉瓦的目標，今後5年的年均增長率必須達到40%以上，即需要每年新增裝機容量約27吉瓦，這相當於2014年3月至2017年12月期間總的新增裝機容量。

 

 

二、面子里子兩手抓:印度發展可再生能源的動力

 

莫迪政府積極推動可再生能源發展計劃，存在經濟增長、能源安全、國內政治需求等多重動因。

 

（一） 經濟增長需求

 

印度推進可再生能源發展計劃，源於傳統能源禀賦及生産無法適應印度經濟增長需求的現實。莫迪政府大力推行可再生能源計劃，首先是基於本國貧乏的自然資源禀賦考量而不得已實施的舉措。

 

印度擁有全球22%的人口，卻僅擁有全球6%的能源儲量，傳統能源中的煤炭資源相對豐富，但石油、天然氣儲量非常貧乏：該國煤炭資源約佔世界儲量的8.3%，但發熱量低於4800卡的煤炭産量佔比高達70%以上；該國的煉焦煤極為稀缺，主要以中等品質焦煤和半焦煤為主，優質煉焦煤儲量僅佔焦煤總儲量的15.8%。此外，印度的石油、天然氣儲量都不到全球儲量的1%（見表2）。相比而言，印度的可再生能源資源卻相當豐富。從太陽能資源來看，該國大部分國土常年擁有250-300個晴天，約3000個小時的太陽輻射，每年接收到的太陽能輻射能量大約有5000萬億千瓦時（kWh），大部分地區每平方米每天可接收到4-7kWh。此外，印度屬熱帶季風氣候，三面環海，風能資源也非常豐富。2016年印度國家風能協會（NIWE）對該國風電潛力的最新估計為100億瓦時、302吉瓦。為了利用印度7600公里海岸線的海上風能，印度政府還專門發布了國家海上風電政策。

 

同時，印度傳統能源生産能力不足，産需缺口逐年增大。回顧印度近十年的能源生産情況，其煤炭、石油、天然氣的生産量均低於消費量。生産總量在2010-2013年稍有回落，其余年份則呈現增長態勢，然而供需缺口有增無減，2017年産需缺口達334mtoe，約為2008年缺口（150mtoe）的223%（見圖1），生産量只能滿足51.8%的能源消費量。

 

 

當然，印度的經濟發展與結構轉型也擴大了對能源的需求。根據《BP世界能源統計》2018年6月發布的數據顯示，2017年印度一次能源消費量居世界第三位，佔到了世界消費總量的5.6%；其一次能源消費增長率遠高於世界平均增長水平，達4.34%，消費增量則排名全球第二，佔全球總增量的比例高達12.41%，顯示出強勁的能源消費增長勢頭。而據國際能源署預測，印度的能源消費在2040年還將翻番。盡管印度一次能源消費總量增長迅猛，但其人均能源消費量卻處於世界較低水平。本文根據相關數據計算了近十年印度和世界人均一次能源消費量，2017年世界人均一次能源消費量為1.79 toe/人，而印度僅為0.56 toe/人，不足世界人均水平的三分之一（見圖2），可見該國的人均能源消費仍有較大的增長空間。

 

印度政府的可再生能源發展計劃也是為了謀求經濟可持續發展目標的實現。在印度的能源消費結構中，煤炭佔比長期高於50%，其中2017年為56.26%，比2016年的56.90%略有下降，這得益於可再生能源的快速發展。眾所周知，煤炭的大量消費會帶來不容忽視的環境問題。2017年印度碳排放量居世界第三，全球有7.0%的碳排放量來自該國。2015年年底的巴黎氣候變化大會上，印度遞交了應對氣候變化的計劃書。作為發展中國家，盡管印度認為在應對氣候變化問題上歷史碳排放大國（發達國家）必須發揮主要作用，但在巨大的能源短缺壓力下，印度也只能承諾發展可再生能源降低碳強度，以換取發達國家的財政支持、技術轉讓和能力建設援助。

 

（印度總理莫迪在2015年巴黎氣候變化大會上。圖片來源自網絡 ）

 

（二） 能源安全訴求

 

由於禀賦、生産等限制使得印度的國內能源供給遠不能滿足消費需求，供需之間越來越大的缺口迫使印度只能長期依賴進口解決能源短缺問題。2011年以來該國的石油進口比重已超過80%，煤炭和天然氣的進口比重也超過了30%。國際能源署預測，到2040年印度進口原油將增長至720萬桶/日，對外依存度將超過90%。2016年印度GDP（美元現價）為22635.23億美元，能源淨進口額達616.33億美元，約佔GDP的2.72%。高比例的能源進口給印度帶來很大的經濟負擔，而高度依賴進口也凸顯了印度的能源安全問題。

 

20世紀七八十年代的兩次世界能源危機令印度政府心有余悸，並深刻認識到能源自力更生的重要性。1981年印度成立額外能源委員會（Commission for Additional Sources of Energy，CASE），開始統籌規劃發展非常規能源以減少對石油的依賴。該委員會負責在科學技術部內協調與加強新能源和可再生能源的研發、制定發展政策及落實執行等事務。1982年印度政府還在CASE的基礎上成立了非常規能源機關（Department of Non-conventionalEnergy Sources，DNES）。1992年DNES升級為非常規能源部（Ministry of Non-Conventional Energy Sources，MNES），為可再生能源的開發和利用提供了進一步的動力。2006年該部門更名為新能源和可再生能源部（Ministry of Newand Renewable Energy，MNRE）。盡管印度政府對發展新能源和可再生能源的重要性、緊迫性有著清醒的認識，但截至2014年，這一領域的發展並不穩定，也缺乏政府強勢的、持續性的主導及相對穩定的政策支持。

 

（三）政治利益需要

 

通過發展可再生能源促進經濟社會發展，同時爭取民心，是莫迪在古吉拉特邦獲得的成功治理經驗。莫迪在古吉拉特邦執政的13年間，採取多種措施，包括發展可再生能源保證電力供應，在該地區建成超過900兆瓦的太陽能發電，使得該邦成為印度唯一一個幾乎不斷電的地區。除了期望將古吉拉特經驗複制於整個印度，莫迪政府大力發展可再生能源也不排除政治利益的驅使。第一，期望以此吸引選民並拉選票。印度缺電狀況嚴重，迄今仍有近8.4億人依靠傳統生物質能來滿足他們的能源需求，約7400萬農村人口未能使用現代照明系統，約有8100萬家庭無電可用。2014年莫迪在競選中承諾“365x24小時不間斷供電”，獲得了飽受缺電之苦的選民的熱烈支持，發展可再生能源也因此成為莫迪上台後的主要施政目標和爭取選票的重要工程；第二，以可再生能源發展的長期性及項目的宏偉性凝聚民心，借此推動改革。

 

（印度已基本實現村村通電的目標，但是缺電、斷電依然是常態。 圖片來源自網絡）

 

除了謀求國內政治利益，莫迪對自身在國際舞台的定位也是志向高遠。

 

第一，通過在國際社會大張旗鼓宣傳可再生能源發展計劃，印度期望將自己塑造成為追求可持續發展、關注環境的負責任大國，同時凸顯莫迪個人改革者的光輝形象。第二，將可再生能源發展計劃作為對外高調宣傳的資本，期望增強印度在全球治理領域的國際話語權。2015年11月巴黎氣候變化大會期間，印度聯手法國發起成立國際太陽能聯盟（International Solar Alliance），2018年3月11日，兩國首腦在新德里舉行的峰會上正式宣布啓動國際太陽能聯盟，印度俨然已是該聯盟中舉足輕重的角色。此外，莫迪在2017年金磚國家領導人廈門峰會、2018年世界經濟論壇達沃斯年會等國際場合多次談及印度正在進行的宏偉的可再生能源發展計劃，呼籲保護環境，應對氣候變化。

 

總體來看，“可再生能源發展大國”的光環已經令印度在國際融資和國際能源合作中獲得了更多機會，也使其在相關國際事務中增強了話語權。

 

三、喜憂參半:可再生能源增速無法跑贏總發電增速

 

在莫迪政府的大力推動下，印度的可再生能源尤其是太陽能和風能發電持續發展，取得了一定的成效。

 

首先，印度可再生能源裝機容量發展良好。2016-2017財年，印度新增可再生能源裝機容量首次超過了常規能源。截至2017年12月31日，印度已實現在運並網可再生能源裝機容量62.85吉瓦，其中超過一半容量來自風能發電，其次是太陽能發電，小型水電（≤25兆瓦）、生物質能及垃圾焚燒發電等其他技術電力産量佔較小份額（見表6）。對比2014年3月的數據可知，截至2017年12月，印度可再生能源裝機容量無論是絕對增長量還是增長比例，增幅最多的都是太陽能，其次是風能。太陽能發電裝機容量從3.7吉瓦增長至17.05吉瓦，增長約360%（見表6）；風能裝機增量絕對值接近太陽能，由於原有基數較大，因此增幅並不顯著。

 

 

莫迪曾於2015年8月15日承諾：“在未來的1000天內，18500個村莊將會通電……” 2017年5月，上述未通電的村莊已有13511個擁有了光明。在世界銀行的獲取電力便利性指數排名中，印度由2015年的第99位上升至2017年的第26位。與此同時，印度可再生能源産業近幾年發展迅速，正在成為世界能源轉型的重要推動力量。據21世紀可再生能源政策網絡（REN21)《2018可再生能源全球現狀報告》顯示，截至2017年年底，印度排名全球可再生能源（不包括水電）總裝機容量第四位，前三位是中國、美國、德國。其中，集中式光熱發電、風能和生物質能發電裝機容量位居全球第四位。此外，從可再生能源新增裝機容量角度看，2017年印度在水電、太陽能光伏、太陽能熱水方面排名全球第三位，風能排名第五位，增長非常明顯（見表8）。

 

其次，印度可再生能源發電量總體增長，但發電佔比增幅有所下降。在過去的十年間，印度可再生能源發電量總體增長，年均增長率為7.45%，2017年可再生能源發電達到了232.07太瓦時（TWh）。從圖3可見，印度發電總量呈持續上升態勢，其年均增長率為8.96%。可再生能源發電量總體增長的同時發電佔比卻出現小幅下降，由2008年的16.77%下降至2017年的14.71%，這一方面是由於可再生能源本身發展有所波折，在2008年、2012年、2015年發電量甚至出現同比減少的現象，另一方面是由於能源消費總量快速增加，傳統能源發電量持續且明顯增長，可再生能源發電量的增長率低於發電總量增長率（見圖3）。

 

再次，印度在非重點發展方向的小水電和生物能方面進展不錯，但在重點項目的風能、太陽能上的發展則令人擔憂。截至2017年12月31日，風能目標完成超過了一半，太陽能發展目標卻只完成了17.05%。值得注意的是，2022年發展目標中100吉瓦的太陽能包括60吉瓦集中式太陽能和40吉瓦的屋頂太陽能，但根據印度《經濟時報》的消息稱，屋頂太陽能計劃已陷入困境，截至2018年3月，印度全國屋頂太陽能裝機容量僅為1.06吉瓦，較之2022年40吉瓦的目標，其完成率僅為2.65%，余下的約39吉瓦的屋頂太陽能需要在四年內完成，這顯然是個非常艱巨的任務。另據國際能源署預測，印度2030年發電量為2848太瓦時，若屆時印度能夠實現可再生能源發展目標，40%的發電量應來自可再生能源，為1139太瓦時。2017年印度可再生能源發電量為96.4太瓦時，若以此計算，要達到目標，可再生能源發電量還需提高十倍以上。總體而言，印度可再生能源裝機容量目標目前完成約三分之一，剩下的三分之二工程量需在五年內完成。若仍以目前的進度繼續推進，印度將很難如期實現其預定目標。