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（國務院新聞辦發言人胡凱宏展示《新時代的中國國防》白皮書。圖片來源：路透社）

7月24日國務院新聞辦公室對外發布以《新時代的中國國防》為題之政府白皮書，儘管各界對此類出版品都習慣以口頭統稱為國防白皮書，但此等系列性刊物其實是由國務院新聞辦公室負責刊行，而非由解放軍主導對外發布的政府文件。

在國務院新聞辦公室職責中，明確列出“組織編寫並發表中國政府白皮書，闡明中國政府對重大問題的原則立場和基本政策”；所以該系列性文件依據中國政府規範，其正確分類應屬於國防事務類之“政府白皮書”。

當初此項出版品受到關注，是始於1998年國務院新聞辦公室以《中國的國防》為題，開始針對國防事務刊行綜合型之“政府白皮書”，爾後以兩年為期定期刊行同類刊物，並在題目上冠以年份，所以就被各界定調統稱為“國防白皮書”。

但在2013年4月，國務院新聞辦公室改變寫作方式，首度以《中國武裝力量的多樣化運用》為題，發表國防事務專題型白皮書，依據當時國防部發言人楊宇軍所提說明，綜合型國防白皮書主要側重於全面介紹國防和軍隊建設總體情況，而專題型國防白皮書則是集中闡釋國防和軍隊建設某項領域政策原則、歷史沿革和發展建設等情況；不過爾後仍將以綜合型與專題型對話模式發表國防白皮書。

不過依據國務院新聞辦公室以往分類以及國防部網頁資料，專題性國防類政府白皮書計有1995年11月所刊行《中國的軍備控制與裁軍》、2003年12月《中國的防擴散政策和措施》、2005年9月《中國的軍控、裁軍與防擴散努力》、2013年4月《中國武裝力量的多樣化運用》、2015年5月《中國的軍事戰略》以及2017年1月《中國的亞太安全合作政策》等共計六冊；再加上歷年來所刊行綜合型還有八冊，因此總計刊行過14冊國防事務類政府白皮書。

由於國務院新聞辦公室在中國黨政組織體系中，其與中共中央對外宣傳辦公室是屬“一個機構兩塊牌子”，但是在黨內其是作為中央宣傳思想工作領導小組的辦事機構，因此在中國以黨領政與以黨領軍的政治體制下，對外發布與說明國防政策是由黨中央充分主導的，因此刊物內容就不能僅以軍事角度加以解讀。

不過儘管如此，這些政府文件畢竟還不算是由重大黨政集會所議決通過的政治文件，而僅限於總結過去，綜合整理以往國防施政與軍事活動績效；所以要透過說文解字，來解讀與推估出未來解放軍軍事戰略發展軸向，或是前瞻國防政策會有何種變化，恐怕就是一項不切實際的期待。

其實該系列政府白皮書應以“重申立場、回顧成果、綜整資料、澄清說明”來加以定性定位。由於其不是由黨政會議所通過代表決策的政治文件，因此從來就未曾聽說過會下發到各個基層部隊或是單位，並根據其內容展開學習討論活動。所有在這些政府白皮書所提到政策，早就在其他公開資訊中見諸於文字，硬是要在其中找出些新意，那就是將政治學當作修辭學來研究的作法，完全是搞錯方向。

其次更要提醒，該刊物並非中國預算體制的法定文件，要解讀解放軍軍費或是中國整體國防預算，就必須依據相關預演算法法規明定，並必須詳載規範預算資料的政府文件，才能找到足夠資訊以理解其預算架構與全貌。每次發表此類白皮書後，都有專家出面指控所刊載預算資料不透明、欠周詳或是作假，其實如此賣弄根本就是在獻醜，跑到歌仔戲台下批評演員舞台表現不符義大利歌劇唱腔。

不過本次新發行刊物所整理出來，銜接以往同類刊物所曾公開的各項軍事活動與軍事外交統計資料，對於系統性研究解放軍發展的研究者來說，確實是重要參考資料，千萬不要低估其價值。只要是願意下苦功夫，從這些統計表中去尋找與歸納出，過去數年解放軍相關軍事活動的常態與規律，必然會有相當成果。

但是對於像是流水帳般列出各個戰區所轄兵力編組，許多西方外行軍事研究者都認為這樣算是符合軍事組織透明要求，但在此必須嚴肅提醒，平時組織編制其實就像是牌桌上展示的籌碼，並不代表戰時真正用兵的作戰序列，因為兵力可以靈活周轉調派，更可透過動員加以擴編補充，那個才是能夠投入戰場作戰的真正所有家當；所以要真正掌握與評估解放軍真正實力，恐怕是要將此等兵力編組資料視為冰山一角，才是最為穩當可靠的態度。

西方與台灣的許多專家，紛紛要從這份最新版白皮書中解讀出對台或是對外最新政策，不妨仔細想想，這份文件中到底有哪些話沒有聽過？到底有哪些話沒有說出來過？彙整與撰寫這份白皮書的相關人士，並沒有權限在未經黨政決策機制議決的情況下，就宣佈最新政策；這份白皮書不是中國政府宣示最新政策的適當管道，不知這些政治觀察家與軍事戰略研究者能否想通這個道理。

（作者是中華戰略學會研究員）