三策智库

7月初南海海域好不熱鬧，先是大陸透過海事主政機關，依據西沙海域軍事演習訓練需求，發布航行警告通報；隨後美國高調派遣由尼米茲號與里根號兩艘航空母艦為核心的航艦戰鬥群，進入南海展開操演。

 

美軍在對外發布演習新聞稿時，刻意採用“雙航母編隊”辭語，雖然表面上在發言時堅稱並未指向特定對象，但是大家心知肚明，這種用語是存心對上大陸軍事迷在山東艦成軍後，天天掛在嘴邊將進入的“雙航母時代”。美軍刻意擺出雙航母操演架勢，在心理戰場上想殺殺大陸銳氣，滅滅北京威風的宣傳戰佈局。

 

而如此狀況使得媒體開始進場炒作，大肆宣揚北京與華盛頓相互舉辦演習大搞對抗，不無可能擦槍走火引發衝突。甚至還繪聲繪影描述，認為美軍必然會刻意派遣戰機突穿解放軍演習，他們不但刺探軍情，甚至還藉此挑臖，解放軍亦有可能還以顏色。搞到各界感覺南海態勢是山雨欲來風滿樓，各個軍事評論家都睜大眼睛屏息以待，等著好戲上場以便說三道四大做文章。

 

事實上，撇去媒體炒作出來的熱鬧不提，為防止海上與空中意外衝突，美軍與解放軍曾經簽署過諸多協議。儘管未見得能夠盡善盡美完全排除所有爭議，但倒還不至於像媒體所言魯莽地搞出衝突，觸發開啟戰端危機。

 

其實，從以往作法看，北京與華盛頓相當重視防範雙方機艦（海上與空域）在未預期遭遇時有可能產生的意外衝突。

 

長期以來，美國希望維持在中國大陸周邊海空域內進行軍事巡弋與情報蒐集的活動，而大陸認為美軍在周邊海空域所從事軍事活動，就算在國際法理上勉強說得過去，就意圖而言仍缺乏善意。正因如此，只要美軍機艦進入大陸周邊海空域活動，就算只是越境航行，解放軍都會派遣海空兵力伴隨監控，甚至還會接近查證。上世紀90年代曾出現多次查證時過度接近狀況，因此美國希望藉由建立約制機制，來防範危險動作與意外事件；但北京對此作法相當存疑。不過，後來經過相當長時間考慮，北京還是決定同意與華盛頓建立此等協調機制，提升雙方軍事外交關係。

 

1998年1月19日，美國與中國大陸以相當高規格，由雙方國防部長威廉·佩里和遲浩田在北京簽訂《關於建立加強海上軍事安全磋商機制的協定》 (On Establishing A Consultation Mechanism to Strengthen Military Maritime Safety) 正式外交行政協定。此規定常被媒體與評論者簡稱為《海上軍事磋商協定》 (MMCA：Military Maritime Consultative Agreement)，但此並非真正原始協議文件名稱。

 

儘管依據前述協議，雙方建立年度會晤、工作小組與專門會議等不同意見交換機制，亦對外公開透明發布相關新聞；但卻還是發生2001年4月1日南海撞機事件。雙方事後都理解必須建立防範意外詳細規範，並明確表述具體行動準則。

 

由於北京與華盛頓雙邊關係時冷時熱，軍事外交關係缺乏互信充滿猜疑，加之兩國軍方又極為堅持本身立場，最後只好透過多國共同參與學術論壇，以多邊機制來降低雙邊對立與緊張。好不容易在2014年4月22日，透過每兩年召開的西太平洋海軍論壇，經由各國軍方代表共同議決通過《海上意外相遇規則》 (CUES：Code of Unplanned Encounters at Sea)  1.0版，才算找到雙方後續協商參考的基礎。

 

雖然通過《海上意外相遇規則》時曾強調該文件未具備法律規範性與約束力，但北京與華盛頓確實希望以此為基礎，發展具約束力協議。最後在2014年底，雙方國防部長查克·哈格爾與常萬全，依據2014年4月所訂《海上意外相遇規則》作為參考規範，順利簽訂《中美關於海空相遇安全行為準則諒解備忘錄》 (The Rules of Behavior for Safety of Air and Maritime Encounters) 以及《中華人民共和國國防部和美利堅合眾國國防部關於建立重大軍事行動相互通報信任措施機制的諒解備忘錄》 (Notification of Major Military Activities) 等兩項諒解備忘錄。

 

但是由於前述《中美關於海空相遇安全行為準則諒解備忘錄》並未涵蓋空中戰機所應遵循的行動準則，因此雙方在2015年9月再針對戰機空中相遇，由美國國防部主管政策次長沃爾姆斯和解放軍副總參謀長孫建國分別代表雙方國防部簽署《海空遭遇安全行為規範諒解備忘錄補充規範》 (Supplemental to the Memorandum of Understanding On the Rules of Behaviors for Safety of Air and Maritime Encounters) ，其具體內容亦是依據前述《海上意外相遇規則》，再加上2014年年底雙方所簽訂《中美關於海空相遇安全行為準則諒解備忘錄》兩項文件作為參考依據，算是儘量讓所有規範得以完備。

 

在此必須提醒，前述諒解備忘錄補充規範特別在序言提及，其所補充的原始諒解備忘錄協議是於2014年11月10日由雙方國防部所簽訂，但當時卻是由美國總統奧巴馬與大陸國家主席習近平在2014年11月12日共同對外宣佈，以便顯現雙方重視此項協議程度不可低估。檢視前述互動過程，證明雙方確實認真希望透過明確行為細節規範，期能避免海空遭遇時發生意外衝突。

 

總之，依據以上涉及重大軍事行動相互通報的協議，不論是解放軍還是美軍，各自在南海所實施的軍事演習行動必然相互知會，而且會自我約束，不會故意去找麻煩、產生誤解誤判導致意外衝突。因此，整個南海軍事演習就好像舞台演戲，演員本身心知肚明，不會將假戲演成變調鬧劇，但觀眾受到媒體報導左右，看得如醉如痴真是入迷，想像出情節來自欺，最後就是各取所需，大家都很happy，但誰也走不到哪兒去！

 

可是媒體與網絡軍事迷就是不死心，居然還放出消息指稱美軍使用的航艦起降的C-2“灰狗”(Greyhound) 運輸機在黃岩島附近盤旋，運用各種挑撥用語，描繪美機闖入島礁領空，挑動北京、馬尼拉與華盛頓間的矛盾與對立情緒。

 

基本上這架運輸機是前往位於馬尼拉市的菲律賓維拉莫空軍基地，以便接運菲國軍方參觀演習貴賓。該空軍基地與馬尼拉艾奎諾國際機場共用跑道，若是將該機場位置與黃岩島連線在海上劃出，則美軍航艦操演海域就會與中沙群島暗礁危險水域相互糾葛，這顯然有問題。

 

實際上該機是通過黃岩島南方直接航向維拉莫空軍基地，根本未曾進入過黃岩島所轄領空，卻仍然被大做文章。就算美軍經常大打擦邊球，也不會明顯做出違反國際法的舉動，由此可理解好事之徒確實存在。

 

最後還是要提醒，演習是各演各的，大國強權籌備演習都要相當時日，不會粗糙魯莽地用舉辦演習來相互對抗，儘管媒體刻意要如此描繪離奇情節，但是軍事演習又不是山歌對唱，哪有可能用這種方式互別苗頭呢？

（作者是台灣中華戰略學會研究員，三策智庫特約政治評論作家）