三策智库

深層國家指的是西方文化環境下部分政府部門、工商界和社會團體組成的聯合體，包括武裝部隊、情報機構、司法機構、金融和工商業、新聞媒體、遊說機構、民間團體等。西方深層國家的運作總體上基於理性的利益謀劃和價值判斷，不受正式政治程序約束，也無需經過選民同意，甚至刻意規避法律法規，但是能夠影響民選政府的政策制定過程，能夠把體現自己利益的想法融入國家的大政方針。

深層國家制約民粹勢力 而非陰謀論

在本質上，西方深層國家是一種典型的非正式理性建制力量，與選舉產生的政客或民粹主義勢力存在明顯利益和價值衝突，但這有利於實現對民選政府特別是政府民粹力量的制衡。

政府雇員的職能在此方面比較有代表性。在2020美國種族騷亂中，總統特朗普要求美軍進行鎮壓，但不僅高級將領集體反對，甚至美國前國防部長馬蒂斯和現任國防部長埃斯珀都公開表示不支持特朗普的決定。

深層國家敢於向政客講出真話，要求其根據法律規範和理性精神履行自己的職責。自從羅斯福新政以來，美國行政權通過行政立法迅速擴權，立法權逐漸弱化，而行政權的民粹化在特朗普時代已經成為現實。這種情況下，深層國家代表的理性力量對美國總統的權力進行限制就變得尤為重要。

通俗作家經常把深層國家理解為精英政府、財閥政府、軍閥政府，陰謀論者更進一步，聲稱深層國家實質上是統治民主國家的“影子政府”，秘密操縱國家的內政與外交，議會、總統或者總理以及法官都受其擺佈。最重要的是，他們聲稱深層國家存在自己的政治和經濟議程，能夠通過自己伸向社會各界的觸角，動員強大的資源來達成自己的國內和境外目標。

事實上，構成深層國家的機構和人員只是維護自身利益，並非為了故意損害公共利益或國家利益而採取行動；由於深層國家各組織的價值觀取向不一致，利益存在衝突，其存在是多元化、碎片化的，所以很難說民主國家存在一個強大的單一深層政府；深層國家也無法進行統一協調的行動來達成系統性政治目標；亦很難出現一個強有力的領導人，這本身就弱化了其影響能力。

美國的深層國家

美國的深層國家包括美國國務院、國防部、國家安全局、中央情報局、聯邦調查局、司法部、財政部、華爾街、軍工集團、新聞媒體、硅谷高科技企業等。它們與民選政府相互支持，分享利益，比如美國財政部需要華爾街的配合才能監控國際資金的流動和執行國際制裁，國家安全局和中央情報局需要硅谷的配合才能監控本國國民和外國要人的通訊往來。然而，美國各界對深層國家一直持懷疑態度，而相關信息的保密更是引發諸多疑惑。

美國的武裝部隊和情報機構人員來源廣泛，大多數來自美國的普通家庭，並沒有職業行為之外的特權。他們受過良好的教育和專業訓練，遵循理性的專業邏輯，薪金中等，收入透明，沒有機會積累財富。與國會議員和政客們相比，武裝部隊和情報機構的人員更代表平民而非權貴的利益。情報機構內部設置多樣化，力量分散，各機構之間存在競爭與制衡關係。情報機構的負責人由選舉產生的政客任命，因此系統本身很難形成享受公信力和威望的領袖，無法挑戰政府的權力。軍人和情報人員至多能稀釋政客的命令，但是無法拒絕服從命令。

華爾街的金融高管和華盛頓的官僚之間存在著旋轉門，華爾街不斷向政府提供資金和人員。美國許多財經高官出身華爾街，包括羅伯特·魯賓、勞倫斯·薩默斯、亨利·保爾森等等。華爾街對華政策傾向具有兩面性。一方面，他們支持美國政府對華採取強硬政策，企圖以此迫使中國推行符合其利益的改革；另一方面，華爾街不想放棄中國市場和投資機會。儘管中美關係迅速惡化，但華爾街不完全支持特朗普推動的與中國“脫鉤”政策，美國金融界人士拒絕配合其對華政策，反而繼續加大對華投資力度，看好中國資本市場的前景。中國抗疫成功，經濟逐步恢復，加上目前超過西方主要國家的利率水平，這些事實成為華爾街資本不斷湧入中國的強勁動力。

許多硅谷公司與美國政府有密切的聯繫，為政府部門提供企業主動收集的用戶信息。谷歌、蘋果和Facebook等著名硅谷公司都曾加入NSA的棱鏡項目。大多數硅谷企業從中美經貿關係中賺取高額利潤，但近年來它們對中國的自主研發、國產替代政策不滿，希望借助美國政府改變中國的科技追趕政策。在華為、中興、抖音事件中，硅谷的企業都配合甚至積極支持了特朗普政府對中國企業的打壓，但這並不意味著硅谷企業的商業利益與美國政府完全一致。日前AMD和英特爾公司獲得美國政府的許可證，繼續向華為正常供應芯片，這是對此最新的注腳。美國政府理解硅谷企業是美國國家利益的核心資產，因此不可能不顧及硅谷企業的商業利益。作為全球第二大市場，硅谷企業可以暫時停止與中國的貿易投資往來，但並不希望永遠和徹底放棄中國市場。

無論共和黨還是民主黨主宰白宮，美國政府都積極外包關鍵的政府服務，目的在於獲得物資和裝備、提高效率、降低成本。在美國外交政策的制定上，作為承包商的軍工集團一直試圖在海外尋找敵人，長期破壞國際和平局勢，挑起國際紛爭，近年來它們為尋求擴大國防開支極力鼓吹“中國威脅論”。然而，它們在過去半個世紀與中國製造業形成了一定程度的依賴關係。在激光、雷達、聲納、夜視儀、導彈制導和航空發動機所需的稀土材料方面，中國是其唯一供應國。在軍用太陽能電視、燃料電池和飛機液晶顯示屏等領域，美國大量使用來自中國的產品和原材料。承包商的目的在於獲取經濟上的利益，有時不擇手段地牟取暴利。為了降低成本從而牟取高額利潤，他們經常從中國採購大量產品和物資。承包商可以通過與政客私密的關係，通過遊說來惡化中美關係，也可以此維護和擴大自己的利益。

在美國的社會團體中，共濟會屬於兄弟會中的精英團體，總體上是一個理性的科學知識守護和創新群體。共濟會重視會員的兄弟情義，有時候出現徇私枉法的案例，這是被社會詬病的重要原因之一。共濟會的科學和理性精神吸引了西方大量知名科學家、學者、王室成員、企業家、銀行家、政客、專業人士參加，共濟會由此可以對財富和權力發揮巨大影響力，這令其成為民粹攻擊的目標。但實際上共濟會的大多數成員都是普通人，共濟會的會所也遍佈英美普通社區，其私密程度還不如中國企業家組團創辦的私人會所。不幸的是，共濟會在中國被嚴重妖魔化，連許多著名輿論領袖也不遺餘力地傳播“共濟會陰謀統治全世界”這種說法，相信共濟會有一個宏大的計畫，建立一個由其控制的世界政府和由其制定遊戲規則的新世界秩序，而中國是共濟會重點針對的目標。作為一個信奉科學與理性的國際組織，共濟會實質上是一個鬆散的有著特殊價值觀的利益集團。共濟會對全球文化、政治、經濟、軍事、外交等發揮重要的影響，但它只是參與全球博弈的眾多力量之一，而且是以特朗普為代表的民粹勢力的對立面。

善用美國理性力量

當前各界一致認為圍堵中國是美國共和黨和民主黨的政策共識，這一判斷是符合實際的，但它並不意味著美國對華政策是鐵板一塊，也不意味著中國在美國完全沒有可以合作的力量。無論民主黨還是共和黨入主白宮，美國的深層國家都在無聲地運行，而其理性和專業的精神、與美國政府的不同利益都是可資聯合的力量。在崛起的最後一程，中國寧願面對一個理性的競爭對手，而不是一個歇斯底里的民粹力量，或者一個標榜政治正確的好萊塢表演團。

對於美國軍隊和情報部門，中國宜視其為理性博弈的對手。美國軍情部門是高度專業化的理性行為體，行為選擇基於清楚計算可能的收穫與代價以及對手的反應，從而確保美國國家利益最大化。美國軍情機構理解核武威懾、戰略平衡、博弈論、靈活反應等現代安全概念，是中方可以對話和談判的對手。

對於硅谷和華爾街，中國宜繼續鞏固和促進互利共贏。對於硅谷而言，中國是除美國本土之外最重要的夥伴與市場。中國在電子、半導體、機械和設備領域已全面融入全球技術價值鏈，中國既是稀土等原材料的供應者，也是電子元器件的組裝者，還是這些產品的最終消費者。對於華爾街而言，希望中國開放金融市場的要求逐步得到滿足。中美發生技術和貿易戰以來，中國陸續發佈了金融領域進一步放開外資准入的政策和措施，讓包括美資在內的外資金融機構可以在華持有合資公司的多數股權，甚至開辦獨資公司。隨著中國上市公司在明晟（MSCI）和其它全球指數中的權重逐步提高，進入中國市場的華爾街資本將會持續上升。

對於軍工承包商，中國宜維持有限利益交叉。冷戰結束後，美國調整了國家安全策略，在提高經濟水平的同時，不斷強化國防能力，軍民融合戰略應運而生。這種政策導致美國軍工企業的民用部門從中國進口大量零部件甚至在華直接投資生產，而軍工生產所需部分中間產品和原材料也來自中國。中國儘管制裁了一些美國軍工企業，但沒有必要將打擊範圍進一步擴大化。

對於共濟會，中國宜主動接觸，重點引導，為我所用。作為一個信奉西方啟蒙運動價值觀的非政府國際兄弟會，當代共濟會在意識形態上主張新自由主義，特別強調全球金融自由化，並追求特定利益集團的利益最大化。資本的全球自由流動，既是共濟會的利益所在，也有利於中國混合經濟體制發展，更部分契合人類命運共同體的主張。通過接觸共濟會，建立固定的溝通機制，中國可以更深入地了解和熟悉國際金融資本運作，擴大中國對國際金融市場以及相關政治、經濟、軍事、外交等領域的影響力。這顯然有助於中國管控日趨緊張的中美關係，有助於維護國際和平與安全。

（作者是香港資深政治學者、三策智庫高級研究員）